不起诉案件行刑反向衔接研究（第一章第一节）
发布时间：2025-03-21 15:59:49
前 言
行政执法和刑事司法衔接，也称“两法衔接”,包括行政执法机关向司 法机关移送涉嫌犯罪案件的正向衔接和司法机关向行政执法机关移送行政处 罚案件的反向衔接。行政执法与刑事司法需要衔接，根源在于我国将公法上 的行为责任区分为行政责任和刑事责任，并分别设置了独立的责任追究体 系。由于行政责任和刑事责任的构成要求、追责程序、实施主体、证据标准 等存在诸多不同，为保障法律的统一、正确实施，促进严格执法、公正司 法，防止以罚代刑、有罪不究以及不刑不罚等问题，需要加强行政执法与刑 事司法的衔接。
随着宽严相济刑事政策的全面准确落实，不起诉案件增多，做好不起诉 案件“后半篇文章”成为犯罪治理的重要内容，成为推动国家治理体系和治 理能力现代化的时代命题。2023年7月，最高人民检察院制定的《关于推 进行刑双向衔接和行政违法行为监督构建检察监督与行政执法衔接制度的 意见》(以下简称最高检《意见》)明确提出，加强“两法衔接”尤其是加 强行刑反向衔接工作，是检察机关加强与行政执法机关衔接配合，共同推进 法治中国建设的重要内容。
总的来看，在很长一段时间，《中华人民共和国行政处罚法》(以下 简称《行政处罚法》)第27条规定的“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚 的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令 具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处 分”,以及《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)第37条规定的 “对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据 案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者 由主管部门予以行政处罚或者行政处分”的非刑罚处置措施，没有被实务部
门充分、规范地适用，理论界对该问题研究也较为薄弱；《中华人民共和国 刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)第177条第3款规定的“对被不 起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应 当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及 时通知人民检察院”的不起诉案件行刑反向衔接，在理解和适用中也还存在 诸多问题。
近年来，特别是最高检《意见》印发以来，行刑反向衔接引起了司法实 务界、理论界的高度重视，以及社会大众的广泛关注。但由于法律法规供给 的不足、理论支撑的薄弱、实践经验的匮乏等因素，使得包括不起诉案件行 刑反向衔接在内的行刑反向衔接工作，在实践中还存在对非刑罚处置措施性 质理解偏差、盲目反向移送、必要性审查不足、审查标准不统一、检察意见 不规范、行刑反向衔接机制不畅、检察机关内部职责分工不完善等问题。
从现有的关于“两法衔接”的研究成果来看，专家学者、实务工作者更 多地倾向于从宏观视角，或者以某一具体行政执法领域为切入口，总结行政 执法与刑事司法衔接中存在的问题、分析原因并提出加强的对策，进而从制 度建构方面提出改进的方向和方式。应当说，这种宏观性、大视野式的研究 有其重要价值，有助于“两法衔接”制度整体的健全与相关政策(规范)的 出台。但是，任何制度最终的落脚点都是实践，无论制度是否至臻完善，都 要指导、规制鲜活的、真实的实践。况且，制度的完善是一个动态渐进的过 程，需要通过实践的验证不断改进和优化。一定意义上讲，制度的执行力和 有效性，尤其是在实践中如何理解和执行制度更为重要，只有通过强化制度 执行力，切实把制度优势转化为治理效能，才能确保制度的长期有效运行。 因此，对“两法衔接”尤其是行刑反向衔接而言，实践中司法机关发布的典 型案例应当成为研究的重要参考，特别是目前关于行刑反向衔接制度仍处在 “落地阶段”,全面加深对现有法律法规规定的理解、厘清其内在涵义，加 强对案例的分析，加强实践操作层面的研究，更有助于发现问题、解决问 题，凝聚共识，回应实践中的困惑。
基于此，本文聚焦上述问题，结合现有行刑反向衔接的制度规范，以法 律规定理解、理论探讨和实证(案例)分析相结合的方式开展研究，进一步提炼其中的内在规则，以期回应实践中关于行刑反向衔接的难点问题，为检察人员、行政执法人员等在办案中提供参考。由于受文章篇幅、个人能力水平等因素影响，书中的论述、资料引用等方面难免有不当之处，敬请各界予以指正。
作者于南渡江畔
2024年8月15日
目录
第一章 “两法衔接”制度的发展历程
第一节 以加强正向衔接为主的发展时期(2001年—2011年)
一、“两法衔接”概念的首次提出
二 、确立检察机关在“两法衔接”中的监督主体地位
三、规定“两法衔接”的具体程序和运行机制
第二节 从中央层面部署“两法衔接”的时期(2011年—2020年)
一、“两法衔接”成为中央层面部署
二、推进“两法衔接”信息共享平台建设
三、提出行刑反向衔接机制
第三节 “两法衔接”步入双向衔接新阶段(2020年至今)
一、“两法衔接”工作进一步提质增效
二 、行刑反向衔接成为“两法衔接”的重要内容
三、当前行刑反向衔接工作中的弱项与改进
第二章 “两法衔接”的理论研究及探讨
第一节 “两法衔接”制度的法理
一、关于司法机关、行政机关加强衔接配合的制度法理
二、关于“两法衔接”的规范基础
三、关于“两法衔接”的价值准则
第二节 行刑反向衔接的理论基础
一 、刑法谦抑原则
二 、程序出罪理论
三 、法秩序统一性原理
四、“不让违法者获益”原则
第三节 检察机关在行刑反向衔接机制中的定位
一 、域外行刑反向衔接中检察机关作用的借鉴
二 、构建监督主导行刑衔接的中国模式
三、检察机关在行刑反向衔接中的监督职责
第三章 不起诉案件行刑反向衔接的审查办理
第一节 不起诉案件行刑反向衔接必要性审查
一、必要性审查的概念、原则和目标
二 、提出检察意见的必要性审查
三、不需要给予行政处罚的必要性审查
四、必要性审查的责任部门
第二节 关于需要给予被不起诉人“处分”的行刑反向衔接
一 、行政处分、政务处分与党纪处分
二 、法律规定行刑反向衔接中的“处分”不包括党纪处分
三 、实践中将被不起诉人移送纪检部门处分的问题
第三节 关于需要给予被不起诉人“没收其违法所得”的行刑反向衔接
一 、我国法律关于没收违法所得的规定及其内涵
二 、行刑反向衔接中提出没收违法所得检察意见的要点
第四章 不同类型不起诉案件行刑反向衔接的审查要点
第一节 相对不起诉行刑反向衔接
一 、非刑罚处置措施的性质
二 、相对不起诉行刑反向衔接
第二节 绝对不起诉和存疑不起诉行刑反向衔接
一 、绝对不起诉行刑反向衔接
二 、存疑不起诉行刑反向衔接
第三节 附条件不起诉和特殊不起诉行刑反向衔接
一 、附条件不起诉行刑反向衔接
二 、特殊不起诉行刑反向衔接
第五章 部分罪名不起诉案件行刑反向衔接的审查
第一节 若干涉危害公共安全犯罪不起诉案件行刑反向衔接的审查要点
一 、交通肇事罪不起诉案件行刑反向衔接
二、危险驾驶罪不起诉案件行刑反向衔接
第二节 若干涉破坏社会主义市场经济秩序犯罪不起诉案件行刑反向衔接的审查要点
一 、生产、销售伪劣商品罪不起诉案件行刑反向衔接
二 、危害税收征管罪不起诉案件行刑反向衔接
三、扰乱市场秩序罪不起诉案件行刑反向衔接
第三节 若干涉妨害社会管理秩序犯罪不起诉案件行刑反向衔接的审查要点
一 、帮助信息网络犯罪活动罪不起诉案件行刑反向衔接
二 、破坏环境资源保护罪不起诉案件行刑反向衔接
第六章 关于提出“检察意见”“移送”“有关主管部门 ”
第一节 关于检察意见的性质问题
一 、检察意见具有法律监督属性
二 、《检察意见书》中提出行政处罚的种类和幅度
第二节 关于“移送”的性质问题
一 、移送的对象是线索的观点的批判
二 、移送的对象是案件
三 、关于异地移送案件的问题
第三节 关于“行政主管机关”的确定
一 、行政主管机关为综合行政执法部门
二 、行政主管机关为业务主管部门
第四节 检察机关的跟踪督促和跟进监督
一 、跟踪督促和跟进监督的方式
二 、跟踪督促和跟进监督的内在逻辑
引 言
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视健全“两法衔 接”机制工作，并提出一系列明确要求。党的十八届三中、四中全会作出明 确部署，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》进一步 对行刑反向衔接提出明确要求，强调“健全检察机关对决定不起诉的犯罪 嫌疑人依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分的制 度”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推 进中国式现代化的决定》再次强调要“完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制 度”。2018年修订的《刑事诉讼法》,2021年修订的《行政处罚法》也对 加强行政执法和刑事司法双向衔接作出法律规定。最高人民检察院也专门或 会同相关部门制定了一系列规范性文件。
总的来看，经过二十余年的发展，“两法衔接”工作规范体系和制度机 制不断健全，行政执法和刑事司法信息共享平台建设取得积极进展，检察机 关法律监督作用有效发挥，在推进解决行政执法机关有案不移、有案难移、 以罚代刑，实现行政处罚和刑事处罚依法对接方面取得显著成绩。但是，与 全面依法治国、建设法治中国的新形势新要求相比，“两法衔接”工作也还 存在不少值得重视的问题，如长期对行刑反向衔接重视不足，不刑不罚、应 移未移、应罚未罚问题成为突出短板，对行政机关违法行使职权或者不行使 职权的法律监督质效需要进一步提升，等等。
尤其是近些年来，我国刑事犯罪结构发生了深刻变化，刑事案件数量总 体大幅增长，但其中严重暴力犯罪持续下降，轻微犯罪大幅上升。正是由于 犯罪态势与犯罪结构发生重大变化，犯罪出现轻、重分层的明显特征，需要 包括检察机关在内的所有司法机关，根据重罪和轻罪不同特点进行分层治 理，推动刑事诉讼模式向更有利于国家治理现代化的方向转型，以适应新时代经济社会高质量发展。①为深入贯彻落实党中央决策部署，适应犯罪态势 和结构变化，最高检《2023—2027年检察改革工作规划》明确提出，要构 建治罪与治理并重的犯罪治理体系。
刑事案件轻罪化的发展趋势，带来的是不起诉案件持续增多。为做好不 起诉案件“后半篇文章”,检察机关既要关注轻罪的出罪入罪、违法与犯罪 的界限等实体问题，也要研究推进轻罪转出后的配套保障机制等程序问题， 这些问题中很重要的一个方面就是畅通“两法衔接”机制，特别是健全完善 不起诉案件行刑反向衔接机制，做到当事人违法犯罪情节轻微的，刑责可 免，但民事、行政法律责任依法必究。
根据《刑法》《刑事诉讼法》《行政处罚法》等法律规定，行刑反向衔 接主要是指司法机关对于不构成犯罪或者犯罪情节轻微，不需要判处刑罚， 或者免于刑罚但需要给予行政处罚、处分的当事人，将案件移送行政主管机 关处理的活动。因此，按照案件所处的刑事诉讼阶段的不同，行刑反向衔接 主要有以下不同的类型。
第一种是公安机关决定不予刑事立案或者立案后撤销案件，但需要给予 当事人行政处罚的，公安机关将案件移送有关行政主管机关处理。第二种是 公安机关将案件移送检察机关审查起诉，检察机关审查后作出不起诉决定， 但需要给予被不起诉人行政处罚的，检察机关提出检察意见，移送行政主管 机关处理。第三种是审判机关审理后判处当事人无罪或者免于刑罚，但需要 给予当事人行政处罚的，审判机关将案件移送行政主管机关处理。
另外，在刑事案件办理过程中，也会出现司法机关发现对于需要刑罚 的当事人，亦需要给予行政处罚的，或者发现刑事案件当事人以外的人员 (如，另案处理人员、案件关联人员等)需要给予行政处罚的情形。对于这 类情形，从严格执法、公正司法，罚当其错、罚当其责的原则出发，司法机 关在继续办理刑事案件的同时，当然需要将相关案件材料移送有关行政主管 机关，由行政主管机关对有关当事人予以行政处罚、处分。但是，这种情形 下司法机关向行政主管机关移送案件的类型，不属于本书所讨论的行刑反向衔接范畴。
根据我国法律规定，对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公 安机关负责；检察、批准逮捕、提起公诉，由人民检察院负责；审判由人民 法院负责。因此，在刑事诉讼过程中，由于刑事办案机关的不同，公安机 关、检察机关、审判机关在相应的办案环节和阶段，均存在需要开展行刑反 向衔接的情形，其中，在检察办案环节的不起诉案件行刑反向衔接，无疑是 案件数量最多、办理难度最大(主要在于不起诉类型多、原因复杂等)、涉 及行政执法领域最广，且行刑反向衔接的需求最迫切的一种，需要予以重点 关注和研究。本书积极回应实践需求，围绕不起诉案件行刑反向衔接主题， 梳理总结了“两法衔接”制度的发展历程、理论研究等工作，根据法律法规 规定，聚焦实务中迫切需要回应的不起诉案件行刑反向衔接的审查办理、不 同类型不起诉案件行刑反向衔接的审查要点、部分罪名不起诉案件行刑反向 衔接的审查要点，以及“检察意见”的性质、检察机关向行政主管机关“移 送”的性质、“有关主管部门”的确定等问题开展探讨研究。
党中央明确指出，人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律 统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是 国家监督体系的重要组成部分，在推进全面依法治国、建设社会主义法治 国家中发挥着重要作用。党中央对检察机关作出的“四位一体”的全面定 位，②决定了检察机关在“两法衔接”工作，尤其是不起诉案件行刑反向衔 接工作中，因其特殊的地位，承担了重要和最主要的职责。同时，检察机关 作为“两法衔接”的重要一环和积极推动者，必须适应新形势、新要求，在 进一步健全行政执法和刑事司法双向衔接机制的基础上，全面依法深入开展 不起诉案件行刑反向衔接工作，加强理论研究，积累和总结实践经验，并统 筹考虑行刑反向衔接与行政违法行为监督的对接，切实把党中央关于加强检 察机关法律监督工作的部署要求落到实处。
第一章 “两法衔接”制度的发展历程
“两法衔接”作为我国所特有的一项沟通协调行政执法与刑事司法的综 合性法律制度，对促进行政机关严格执法、司法机关公正司法，形成行政执 法与刑事司法的合力，推进全面依法治国，发挥了重要作用。正如前文所 言，行政执法与刑事司法需要衔接，根源在于我国将公法上的行为责任区分 为行政责任、刑事责任，并分别设置了独立的责任追究体系。由于行政责任 和刑事责任的构成要求、追责程序、实施主体、证据标准等存在诸多不同， 长期以来使得行政执法与刑事司法存在衔接不畅的问题，而实践中，为保障 法律的统一、正确实施，需要做好行政执法与刑事司法的衔接。
通过汇总整理有关“两法衔接”的规定、制度机制，并总结梳理工作发 展情况，笔者认为，我国的“两法衔接”工作的发展，可以概括为以下几个 阶段的历程。
第一节 以加强正向衔接为主的发展时期
(2001年—2011年)
新世纪以来，“两法衔接”的主要内涵是行刑正向衔接，即由行政执法 机关向刑事司法机关移送案件的衔接，主要是为了解决行政执法部门在执法 办案中“有案不移”“以罚代刑”等执法乱象。
一、“两法衔接”概念的首次提出
早在我国1979年《刑法》中，已经规定了“对于犯罪情节轻微不需要 判处刑罚的，可以免于刑事处分，但可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处分”等 “两法衔接”的内容，这条规定一直沿用到1997年《刑法》以及之后的各 类修正案中。然而，直至进入新世纪，我国才开始建立健全“两法衔接”工 作的制度机制。
1.提出“两法衔接”概念，内容主要是加强行刑正向衔接。需要说明的 是，与1979年《刑法》规定的司法机关向行政机关移送案件的行刑反向衔 接不同，我国“两法衔接”的概念及机制建设，是从行政执法机关向司法机 关移送案件的行刑正向衔接开始的。2000年10月，国务院部署开展整顿和 规范社会主义市场经济秩序专项活动，首次提出“两法衔接”概念。当时， 在专项行动中发现，破坏市场经济秩序违法行为存在实际发生多、查处少； 行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少；查处一般犯罪分子多、追究幕 后操纵主犯少；判缓刑多、判实刑少等“四多四少”问题，为着力解决这些 问题，提出了“两法衔接”概念，要求行政机关在执法过程中将超越行政执 法范畴、涉嫌构成犯罪的案件，从一般行政执法中分流出来，移送司法机关 予以刑事追责。
为解决行政执法机关查处的涉嫌犯罪的案件如何向司法机关移送缺乏明 确的规定的问题，2001年4月，国务院制定《关于整顿和规范市场经济秩 序的决定》(国发〔2001〕11号),对于行政执法与刑事执法衔接工作， 首次提出了加强“两法衔接”的机制建设工作。比如，该决定明确要求行政 执法机关和司法机关，要加大打击违法犯罪活动的力度，行政执法部门在查 处违法行为中发现的犯罪线索，必须及时通报并依法移送公安部门及其他有 关部门，坚决制止一些地方和部门存在的瞒案不报、以罚代管、以罚代刑现 象，造成严重后果的要严肃追究责任；要坚决纠正执法不严、违法不究的现 象；要加强行政执法与刑事执法的衔接，建立信息共享、沟通便捷、防范有 力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制，对破坏市场经济秩序构成犯罪行 为的，及时移送司法机关处理，等等。
2.初步探索行刑反向衔接机制。在《刑法》《刑事诉讼法》对行刑反向 衔接进行原则规定基础上，2001年国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌 犯罪案件的规定》(国务院令第310号)在主要规定行刑正向衔接的同时，初步规定了公安机关向行政执法机关移送案件的行刑反向衔接工作机制。如 该法规第8条规定，对于行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件，公安机关“认 为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任，依法不予 立案的，应当说明理由，并书面通知移送案件的行政执法机关，相应退回案 卷材料”。第13条规定：“公安机关对发现的违法行为，经审查，没有犯 罪事实，或者立案侦查后认为犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任，但 依法应当追究行政责任的，应当及时将案件移送同级行政执法机关，有关行 政执法机关应当依法作出处理。”其后，最高人民检察院在2001年12月出 台的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,以及在 2006年联合公安部、监察部等出台的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯 罪案件的意见》中，对检察机关就不起诉案件开展行刑反向衔接工作进行了 初步规定，提出了要求。但总的来看，在这一时期，“两法衔接”工作主要 是以加强行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件的正向衔接为主，关于 行刑反向衔接工作的规定偏少，实务中办案数量也不多。
二 、确立检察机关在“两法衔接”中的监督主体地位
早期着手建立的“两法衔接”制度机制，提出了行政执法机关要及时向 司法机关移送案件的要求，主要是为了坚决制止“瞒案不报、以罚代管、以 罚代刑现象”,尚没有就司法机关特别是检察机关的作用、地位作出明确规定。
2001年7月，国务院出台《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》 (国务院令第310号),首次通过法规形式明确了行政机关在发现涉嫌犯罪 行为时的报告和移交程序，在前期确立的“两法衔接”机制基础上，搭建起 了“两法衔接”机制的基本框架。特别是该法规首次明确了在“两法衔接” 中，检察机关作为监督主体的地位和作用。
《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》共19条，具体规定了行政 执法机关向公安机关移送案件，以及公安机关审查办理的程序和要求。同 时，该规定确立了检察机关在“两法衔接”中的监督主体地位作用：既监督 公安机关的立案，又监督行政执法机关的案件移送。比如，该法规第9条规定，检察院对公安机关接受移送案件的立案开展监督，公安机关应当接受检 察机关依法进行的立案监督；第14条规定，行政执法机关移送涉嫌犯罪案 件，应当接受人民检察院依法实施的监督。
在此期间，有关行政部门以与检察机关、公安机关等部门联合的方式， 出台了一批关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的工作办法，基本上也规定 了检察机关在“两法衔接”中履行法律监督职能的内容。
三、规定“两法衔接”的具体程序和运行机制
为落实国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,有关部委通 过单独或者与最高检、其他部委联合等方式，制定相关文件，对本领域“两 法衔接”机制的运行进行了具体规定。实践中，部门间的联席会议、信息共 享、案件通报和咨询制度等制度机制也陆续建立、运行。
比如，2001年12月，最高人民检察院出台《人民检察院办理行政执法 机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(高检发〔2001〕4号),围绕检察机关办 理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的受理、审查、监督等，从案件接收到案 件的处理方式和监督责任等，均进行了明确规定。
又如，2004年最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小 组办公室、公安部联合制定《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察 院工作联系的意见》,进一步明确了各部门在“两法衔接”工作中的职责分 工，即加强联系配合、建立信息共享机制，强化案件移送工作、推动涉嫌犯 罪案件及时进入司法程序，加强立案监督工作、确保对涉嫌犯罪案件依法立 案侦查等工作进行了明确和规范。
再如，2006年最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小 组办公室、公安部、监察部联合制定《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪 案件的意见》,强调了及时、有效衔接的重要性，规定了行政执法中移送涉 嫌犯罪案件的具体程序和运行机制等等。
从内容上看，以上规定、意见等，基本上是规范行政执法机关向司法机 关移送案件的活动，检察机关的作用主要体现在对公安机关就行政执法机关 移送案件的立案或不立案是否合法进行监督，以及就行政执法机关是否存在“有案不移”“以罚代刑”等问题开展监督。也就是说，在这一时期，“两 法衔接”主要是以加强行刑正向衔接为主。
作者 冯孝科