不起诉案件行刑反向衔接研究（第一章第二节）

第一章第二节 从中央层面部署“两法衔接”的时期

(2011年—2020年)

经过近十年的发展，行政主管部门、司法机关围绕推进“两法衔接”工作，以单独或联合的形式，相继出台了系列规范性文件。在这一时期，“两法衔接”规范体系、制度机制总体已较为健全。行政执法机关、司法机关加强协作配合，以移送涉嫌犯罪案件为重点，着力推动严格执法、公正司法，不断拓宽工作的深度和广度。

一、“两法衔接”成为中央层面部署

为进一步推动“两法衔接”工作深入开展，2011年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办、最高人民检察院等八部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》(中办发〔2011〕8号),这是“两法衔接”领域的重要指导性文件，进一步完善了“两法衔接”工作机制、提升了工作规范化水平。

党的十八大以来，“两法衔接”工作提升到党中央决策层面。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“完善行政执法与刑事司法衔接机制”的要求。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次强调，要“健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝衔接”。

为深入贯彻落实党中央重要决策部署，相关部门以出台司法解释，自行制定规范性文件以及与有关部门联合签署“协作办法”等方式，建立健全制度体系，“两法衔接”工作进入高速发展时期。比如，最高人民检察院出台《人民检察院刑事诉讼规则》(高检发释字〔2019〕4号),规定了不起诉案件反向衔接；国家工商总局、公安部、最高人民检察院联合出台了《关于加强工商行政执法与刑事司法衔接配合工作若干问题的意见》(工商法字〔2012〕227号);国家食品药品监管总局、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、国务院食品安全办联合出台了《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》(食药监稽〔2015〕271号);环境保护部、公安部、最高人民检察院联合出台了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》(环环监〔2017〕17号);应急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院联合出台了《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》(应急〔 2019〕54号),等等。

一定意义上讲，这些文件的出台、制度体系的建立健全，保障了“两法衔接”工作的规范、有力开展。但仔细审视这些文件规定，发现也存在一些需要关注的问题：比如，指导意见和工作办法多、法律规范性文件少；行刑正向衔接制度较为完善、行刑反向衔接的研究和规范较少；程序性规范多、实体性规范较少等。同时，这些规范还普遍存在政策层级高、法律层级低，且一些规范文件还存在规定的内容过于原则、操作性不强等情形。

以上问题一定程度上导致行刑衔接机制建设更多地停留在案件移送程序的完善上，实质上是完善了行政执法与刑事司法的“对接”而非“衔接”机制，对于真正阻碍行刑有机衔接的行政刑事竞合规则、证据标准、证据适用和转换等这些实体性的深层次核心要件则较为缺乏，③影响了实务工作的高质效开展。比如，“有案不移、有案难移、以罚代刑”的问题在一定程度上仍然存在。

二、推进“两法衔接”信息共享平台建设

随着经济社会的进一步发展，执法、司法等各类案件数量也呈现高速增长态势。而初期的“两法衔接”工作中，行政执法机关与司法机关的工作机制和联络模式，主要以联席会议、个案移送等传统方式为主，尤其是案件的移送方式，大多仍通过线下、纸质方式移转，不能够完全满足工作需要。

为适应工作发展要求，2011年2月出台的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》(中办发〔2011〕8号)中，对行政执法和刑事司法的信息共享平台建设进行了规定：一是将信息共享平台纳入电子政务建设规划，要求各地充分利用现有的电子政务网和信息基础设施等资源，拟定信息共享平台建设计划，利用现代信息技术实现行政机关、公安机关和检察院之间的互联互通。二是完善信息录入和共享机制，要求行政执法机关应当在法定时间内，将达到刑事处罚标准的案件录入信息共享平台，相关单位应当依法处置，等等。

有的部门在本行业、本领域也部署开展了“两法衔接”信息平台建设，作为确保“两法衔接”工作机制在本领域落到实处的重要保障、提升办案质效的重要手段。比如，国家工商总局、公安部、最高人民检察院联合出台的《关于加强工商行政执法与刑事司法衔接配合工作若干问题的意见》(工商法字〔2012〕227号)中，对于案件信息共享和信息平台建设，规定“各级工商机关、公安机关、人民检察院应当积极推进工商行政执法与刑事司法衔接工作信息共享平台建设纳入电子政务建设规划，实现有关违法犯罪案件的执法、司法信息互联互通。尚未建立信息共享平台的，工商机关对于按照一般程序作出行政处罚案件的主要信息(包括主体信息、简要案情、处罚结果等),每年度向同级公安机关、人民检察院通报一次；有条件的地方，工商机关、公安机关可以探索通过建立协作办公室、互派执法协作员等方式，依托本部门信息数据库，按照有关查询规定，实现案件信息即时查询和信息共享”。

又如，环境保护部、公安部、最高人民检察院联合制定的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》(环环监〔2017〕17号)中，对信息共享平台建设问题作出了更为详细的规定： 一是积极建设并规范使用“平台”,要求各级环保部门、公安机关、人民检察院应当积极建设、规范使用行政执法与刑事司法衔接信息共享平台，逐步实现涉嫌环境犯罪案件的网上移送、网上受理和网上监督的目标。二是规范信息录入行为，已建立“平台”的环保执法部门、公安机关、检察机关应在决定之日起录入案件事实、立案监督、复议、逮捕、公诉、裁判结果等信息，尚未建成“平台”的应及时向相关部门通报上述信息，等等。

在这些信息平台中，打击侵权假冒领域行政执法与刑事司法衔接工作信息共享平台的建设和使用成效是其中的代表之一。2011年11月，国务院在出台的《关于进一步做好打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作的意见》(国发〔2011〕37号)中，要求加快建设打击侵权假冒领域行政执法与刑事司法衔接工作信息共享平台，实现行政执法部门与司法机关之间执法、司法信息互联互通。2013年5月，全国打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项行动领导小组办公室，印发《关于加快建设打击侵权假冒行政执法与刑事司法衔接工作信息共享平台的通知》,就加强信息共享平台建设的模式、建设规范、数据标准及应用管理等工作提出具体要求。2016年11 月，全国打击侵权假冒工作领导小组办公室与最高人民检察院联合印发《全国打击侵权假冒行政执法与刑事司法衔接信息共享系统管理使用办法》,进一步规范了信息共享系统的管理和使用工作。

根据全国打击侵权假冒工作领导小组办公室的有关规定和通知要求，各地结合实际，分别建立了“两法衔接”信息共享平台并与检察机关等司法机关作了对接。截至2016年末，全国和地方打击侵权假冒“两法衔接”信息共享平台建设基本完成，有29个省级信息共享平台完成建设，其中28个实现了与中央信息共享系统互联互通，中央系统中归集案件信息43.2万件， 促进了部门间信息共享，增加了打击合力。④

应当说，积极建立并有效使用行政机关及公安机关、检察机关、审判机关共同参与的执法、司法办案数据信息共享平台，为提升“两法衔接”案件办理的质效和规范性提供了保障，在有的行业、有的地方还取得了显著的工作成效。但是仔细审视平台的建设、使用情况，除个别领域外，“两法衔 接”信息共享平台的数据结构，总体上还存在一定的局限性。

从时间上看，各地建设“两法衔接”信息共享平台的时间节点，一般都早于2021年7月15日修订后的《行政处罚法》生效之日。2021年修订的《行政处罚法》第22条确立了“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任”的优先向刑事移送的原则。而现行“两法衔接”平台建构的是由行政机关上传已经作出的行政处罚案件的核心数据，检察机关监督的只是静态数据而非动态办案。从移送案件类型来看，“两法衔接”平台也具有局限性。比如平台移送的，通常只包括行政机关已完成行政处罚程序的案件。平台尚无法处理需要行政执法机关和刑事司法部门同步采取措施的案件，也无法处理刑事在先、行政处罚在后案件的移送问题。⑤

总的来看，这些建成使用的“两法衔接”信息共享平台，其功能主要还停留在录入一些简单案件资料或者发布部分案件信息的初级阶段，不能完全适应信息时代的要求，网上流转率低，且很多平台无自动预警功能，距离真正的网上移送、网上受理、网上监督尚有较大的差距，预期中的有力保障“两法衔接”工作质效的功能作用有待进一步彰显。

2018年，受国务院机构改革、检察机关内设机构改革，以及修改后的《中华人民共和国人民检察院组织法》(以下简称《人民检察院组织法》) 将检察机关监督行政执法机关违法行为的条文删除等多重因素制约， 一些地方和部门的“两法衔接”信息共享平台的建设和应用受到很大影响，部分信息共享平台处于停滞状态。

三、提出行刑反向衔接机制

在这一时期，随着“两法衔接”制度机制的不断健全，工作逐步深入推进，虽然行刑反向衔接机制尚未完全得到法律法规的明确规制，但是根据《刑事诉讼法》《行政处罚法》等有关法律和法规的规定，地方行政执法机关、司法机关以联合出台文件等方式，积极探索建立行刑反向衔接工作机制。

2011年2月出台的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》中，正式规定了行刑反向衔接工作机制，还首次明确了参与“两法衔接”工作的主体部门以及相关的职能要求等。其后，国家相关部门的工作办法中，也对行刑反向衔接机制建设提出了要求。比如，2015年食品药品监管总局、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、国务院食品安全办联合出台了《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》(食药监稽〔2015〕271号)⑥,规定了公安机关对发现的食品药品违法行为，经审查没有犯罪事实，或者立案侦查后认为犯罪事实显著轻微、不需要追究刑事责任，以及人民检察院对作出不起诉决定的案件、人民法院对作出无罪判决或者免予刑事处罚的案件，但依法应当予以行政处罚的，应当及时将案件移交食品药品监管部门。又如，2019年应急部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院联合出台的《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》(应急〔2019〕54号)中，对涉嫌安全生产犯罪领域的有关行刑反向衔接工作进行了规定 。

注释：

③参见陈小兵：《走私及涉检案件行政执法与刑事司法衔接的制度研究》,《上海法学研究》 集刊2022年第24卷。

④参见《两法衔接工作概要》,载于中华商标协会网站。

⑤参见刘艺：《构建行刑衔接中的行政检察监督机制》,《当代法学》2024年第1期。

⑥《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第13条：“公安机关对发现的食品药 品违法行为，经审查没有犯罪事实，或者立案侦查后认为犯罪事实显著轻微、不需要追究刑 事责任，但依法应当予以行政处罚的，应当及时将案件移交食品药品监管部门。”第14条： “人民检察院对作出不起诉决定的案件、人民法院对作出无罪判决或者免予刑事处罚的案件， 认为依法应当给予行政处罚的，应当及时移交食品药品监管部门处理，并可以提出检察意见 或者司法建议。”

作者 冯孝科