不起诉案件行刑反向衔接研究（第一章第三节）

第一章第三节  “两法衔接”步入双向衔接新阶段

(2020年至今)

2020年以来，我国刑事犯罪结构发生了根本性的变化，杀人、伤害、抢劫等严重暴力刑事犯罪案件呈逐年下降趋势，轻刑判决率高，犯罪总体呈现轻刑化趋势。以2023年为例，全国检察机关针对轻罪数量持续增长、占比持续上升，协同各方推进轻罪治理。对犯罪情节轻微，依法不需要判处刑罚或者免除刑罚的，决定不起诉49.8万人，同比上升12.6%。⑦

我国刑事犯罪结构出现“严重暴力犯罪数量与重刑率下降和轻微犯罪数量与轻刑率上升”的“双降双升”现象，表明我国犯罪治理卓有成效，人们的生活、生产、经营环境日趋安全，社会更加和谐稳定，同时也表明轻罪已经取代重罪成为犯罪的主要治理对象。⑧由此，为有效应对以危险驾驶罪等为代表案件的轻微行政犯罪入罪泛化问题，避免一律入刑所引发的“标签化”效应，以及需要承担除刑罚外的附随后果(比如，不得从事军人、公务员等多种职业，甚至当事人子女也会在升学、就业等方面受到影响)等诸多负面效应，又要防止产生新的“不刑不罚”问题，“两法衔接”工作步入了双向衔接的新阶段。

一、“两法衔接”工作进一步提质增效

为进一步加强法治建设，积极适应国家监察体制改革和司法体制改革要求，有效应对执法办案面临的新情况、新问题，2020年8月，国务院修订《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,强化了对“两法衔接”的监督与追责，推动新时代“两法衔接”工作进一步提质增效。2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》再次强调要“完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度”。

修订后的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,在原规定的第3条增加了一款，作为第二款： “知识产权领域的违法案件，行政执法机关根据调查收集的证据和查明的案件事实，认为存在犯罪的合理嫌疑，需要公安机关采取措施进一步获取证据以判断是否达到刑事案件立案追诉标准的，应当向公安机关移送”。根据国家监察体制改革和司法改革的新要求，将原规定第15条、16条、17条中的“行政处分”修改为“处分”;增加一条作为第18条：“有关机关存在本规定第15条、第16条、第17条所列违法行为，需要由监察机关依法给予违法的公职人员政务处分的，该机关及其上级主管机关或者有关人民政府应当依照有关规定将相关案件线索移送监察机关处理。”同时，将第18条改为19条，内容修改为：“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现公职人员有贪污贿赂、失职渎职或者利用职权侵犯公民人身权利和民主权利等违法行为，涉嫌构成职务犯罪的，应当依照刑法、刑事诉讼法、监察法等法律规定及时将案件线索移送监察机关或者人民检察院处理。”

2021年9月，最高人民检察院出台《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》(高检法办字〔2021〕84号)。该规定结合《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,进一步完善了“两法衔接”的工作机制，细化了检察机关监督程序，增强了检察监督的刚性。比如根据规定，有关行政主管机关对于检察机关提出的检察意见不答复、不处理的，检察机关可以采取通报、报告等措施，确保检察意见得到落实，为实现行政执法与刑事司法在查处违法行为、打击犯罪活动中的衔接更加顺畅、高效，提供了有力的保障。

另外，随着对检察机关在“两法衔接”中功能定位认识的不断深化，2020年12月，最高人民检察院发布的第22批指导性案例中，第81号指导性案例对“两法衔接”及行刑反向衔接等问题进行了强调。该案例不仅为全国检察机关积极开展“两法衔接”工作提供了指引，而且明确了行刑反向衔接工作是应当融入整个司法执法流程之中的，以免司法机关与行政执法机关因信息不畅，导致“有违不罚”情况的发生。

二、行刑反向衔接成为“两法衔接”的重要内容

这一时期，“两法衔接”工作积极适应我国犯罪结构发生深刻变化，轻罪案件数量大幅上升，进而导致的不起诉案件数量大幅上升的客观实际和时代背景，将科学建构并完善由司法机关向行政执法机关移送行政处罚案件的行刑反向衔接，作为司法机关和行政执法机关面临的重要议题，积极推进行刑反向衔接成为“两法衔接”工作的重要内容。关于行刑反向衔接，目前已出台了三个重要的、标志性的规范性文件。

第一个是2021年1月新修订的《行政处罚法》。为解决实践中“不刑不罚”现象，修订后的《行政处罚法》第27条在规定行刑正向衔接的基础上，特别加入行刑反向衔接的内容，即“对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关”。该规定是对《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中的“反向移送机制”的重申与细化，从国家法律层面再次强调了行刑反向衔接在新时期依法治国背景下的重要作用，从法律地位对行政机关和司法机关开展行刑反向衔接工作提出了明确要求，进一步完善了“两法衔接”制度，是行刑反向衔接的重要实体法依据。

第二个是2021年6月中共中央印发的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,这是检察机关做好包括不起诉案件行刑反向衔接在内的检察监督工作的最高纲领性文件规定。关于行刑反向衔接工作，意见明确要求“健全检察机关对决定不起诉的犯罪嫌疑人依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分的制度”。

另外，2021年9月，最高人民检察院发布《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》(高检法办字〔2021〕84号),进一步完善了检察机关“两法衔接”工作机制，专门规定了人民检察院适用行刑反向衔接移送案件的程序——人民检察院在作出不起诉决定的同时，依法对被不起诉人的违法行为进行审查，若需要给予被不起诉人行政处罚的，提出检察意见，移送行政主管机关处理。

第三个则是2023年7月发布的最高检《意见》。最高检《意见》按照“一个部门牵头抓总，其他部门各负其责，全院一体协同履职，相互配合形成合力”的要求，调整优化检察机关内部分工，统筹推进行刑双向衔接和行政违法行为监督工作，构建检察监督与行政执法衔接制度，通过与行政执法机关开展衔接配合并加强检察机关法律监督工作，推动形成更大的执法司法合力，共同推进全面依法治国，建设法治中国。

同时，最高检《意见》着力推动行刑反向衔接机制的构建，对反向衔接的履职部门和履职重点在检察机关内部进行重大调整，要求各地检察机关全面开展行刑反向衔接工作，进一步做好不起诉案件治理的“后半篇文章”。比如，最高检《意见》第3条规定，“反向衔接工作由行政检察部门牵头负责。检察机关决定不起诉的案件，承办刑事检察部门应当在作出不起诉决定之日起3日内提出是否需要对被不起诉人给予行政处罚的意见，并移送行政检察部门审查。行政检察部门审查后，认为需要给予行政处罚的，经检察长批准，提出检察意见，移送行政主管机关处理。行政检察部门对行政主管机关的回复和处理情况要加强跟踪督促，发现行政主管机关违法行使职权或不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。

另外，一些单行行政法律法规围绕本领域、本行业的行刑反向衔接工作，以单独或者联合出台工作办法的方式，建立健全相关制度机制，有力保障行刑反向衔接工作的有力开展。比如，2023年1月，国家药品监督管理局、国家市场监督管理总局、公安部、最高人民法院、最高人民检察院五部门联合印发了《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》,就公安机关、人民检察院、人民法院对药品案件行刑反向衔接的实体要件、移送程序及后续处理加以专门规定。这有助于保证所有发现的药品违法案件都可以得到合理的处理，避免药品监管部门、公安机关、人民检察院、人民法院因工作衔接问题导致违法行为漏处理的情况，从而依法更为全面、合理地践行药品法律责任，形成合力，不枉不纵，更好地打击药品安全领域违法犯罪行为。⑨

各地检察机关以此为契机，不断加强检察监督与行政执法衔接工作，深化行刑反向衔接，特别是注意将不起诉案件行刑反向衔接工作，放置于社会治理大格局中有力开展，北京市、广西壮族自治区、重庆市、四川省、甘肃省等多地省级人民检察院均先后出台了有关统筹开展行刑反向衔接的工作指引、意见，内蒙古自治区人民检察院、上海市人民检察院、四川省人民检察院等从具体层面工作机制建设入手，以加强交通肇事相对不起诉案件移送行政处罚、建立行政检察与城管行政执法衔接、加强资本市场行政执法与检察履职衔接协作等“小切口”引入反向衔接工作，细化外部协作，完善数据共享。多地指引、意见及具体机制的出台，对于切实解决不刑不罚、应移未移、应罚未罚等突出问题，落实党中央关于全面深化行政检察监督新要求，充分发挥中国特色检察监督制度的独特优势，全面深化行政检察“诉讼内 监督与诉讼监督并举”监督体系，促进行政检察工作高质量发展具有重要意义。⑩

至此，“两法衔接”的具体内涵，由早先单一的行政执法机关向司法机关移送案件的正向衔接，变革为行刑双向衔接，并转为同步重视刑事司法向行政执法移送的反向衔接。“法与时转则治，治与世宜则有功”,为在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，深入推进依法行政，全面建设法治政府，健全行政执法和刑事司法衔接机制成为党和国家赋予检察机关的时代重任之一。因此，检察机关要严格落实中央关于“两法衔接”工作，尤其是行刑反向衔接工作的重要决策部署，按照法律法规规定，进一步依法履职、积极作为，统一思想，形成共识，确保刑事司法与行政处罚的有机衔接。

三、当前行刑反向衔接工作中的弱项与改进

应当说，随着最高检《意见》的出台及实务工作的逐步开展，检察机关不起诉案件行刑反向移送机制不断完善，行刑反向衔接理念不断强化，各项工作稳中向好发展。但与高质效办好每一个检察案件的要求相比，实践中还存在一些影响不起诉案件行刑反向衔接工作规范，影响其有效开展的问题需要予以解决。

比如，关于行刑反向衔接的法律规定缺乏具体的实施细则。我国《刑事诉讼法》《行政处罚法》等法律或规范性文件，对行刑反向衔接工作的规定大多为原则性要求，最高检《意见》也仅规定了不起诉案件行刑反向衔接的一些主要程序及检察机关的一般办案期限。除此之外，针对行政执法机关与包括检察机关在内的司法机关，如何加强协作配合，形成更好推进行刑反向衔接工作的合力等具体操作问题，如哪些案件可以移送、移送的标准是什么、司法机关及行政执法机关办案期限是多久、案件移送后行政执法机关接收及办理的程序是什么、案件的事实和证据等如何互认，以及行政执法机关接受案件后能否提出异议、案件办理后怎么向司法机关反馈、怎么接受监督等等，尚缺乏详细、明确的规定。

又如，开展行刑反向衔接工作主要依据的规范性文件，其效力位阶不高。很多学者和实务工作者在论及“两法衔接”不畅的原因时都提到了工作依据方面存在“政策层面较高、法治层级较低，制度刚性不足，权威性还不够”的问题，这一问题在行刑反向衔接机制的规定上也有体现。从前文的分析中不难看出，从2001年开始，虽然在“两法衔接”相关规定中也考虑到行刑反向衔接的实践需求，但是这一需求的规定大多是国务院以“决定”“规定”等规范性文件，或者是最高检以“意见”“规定”等形式，以及有关部门之间联合会签文件的方式予以规制的。这些文件往往具有一定的局限性，缺乏普遍的约束力，发布机关之外的单位一般缺乏贯彻落实的积极性，甚至不清楚其中的具体规定，实践中存在不少行政机关不清楚检察院在“两法衔接”工作中有哪些监督职能的情形。因此，在缺乏强而有力的法律约束力下，“两法衔接”尤其是行刑反向衔接工作难以按照既定的目标去落实与实现，法律效果也大打折扣。⑪

再如，行刑反向衔接案件在实践中存在认定或者办理标准不统一的问题。一方面，对于行刑反向衔接案件，现行法律法规或者规范性文件的规定过于原则，使得实践中认定或者办理的标准、处理的方式还不完全统一。类同的不起诉案件移送给行政执法机关后，有的行政机关进行了行政处罚，有的行政机关认为不需要行政处罚。从办案情况看，由于缺乏统一的认定标准，实践中行政执法人员对于检察机关移送的不起诉案件中被不起诉人的违法行为，在认定是否属于“应当给予行政处罚的”情形时，有时带有一定的主观性，容易与司法机关产生认识上的分歧。比如，对于在行刑反向衔接前已经过调解的不起诉案件，在移送行政执法机关后，有的认为依法不需要再进行行政处罚，但也有的认为如果该违法行为已经触犯了行政法律的规定，应当承担行政责任 。

另一方面，我国行政主体多元化层级不对应，承接机关难以确定。行政机关的职责具有层级性和交叉性，导致行政检察监督存在一定的模糊性。如市场监管、住建、国土、园林、卫生等领域，职能庞杂，覆盖面广，由于尚未制定统一的行政法典，检察机关在移送案件处理意见时无法确定具体的承接机关。行刑反向衔接保障机制尚未健全，衔接领域比较单 一 。虽然行刑反向衔接的规范性文件逐年增多，为行政检察监督工作提供了明确指引，但总体较为宏观，缺少在具体行政执法领域对接的细则办法，需要不断拓展细化。⑫

另外，行刑反向衔接机制中还存在检察机关监督不到位的问题。在“两法衔接”工作中，无论是国务院的行政法规、有关部委的部门规章，还是司法解释性文件，均规定了检察机关的监督职能。但由于法律法规等规定的原则性，一定程度上也影响了检察机关监督职能作用的发挥。比如，实践中对于行政执法机关办理行刑反向衔接案件时，检察机关监督职能的运行程序是什么,监督的客体、内容(行政机关违法行使职权或不行使职权)的标准是什么等问题，尚未出台明确具体的规范或工作指引，全面、规范、有效的检察监督机制尚未形成。

因此，针对新时代行刑反向衔接工作面临的状况和新要求，全国检察机关应当认真落实党中央重要部署和最高检工作安排，坚持“治罪”与“治理”并重，聚焦不起诉案件中违法行为的“可处罚性”,可从以下几方面着手，依法履职，不断提升工作能力，积累工作经验，建立健全检察机关与行政执法机关的配合协调机制，推动完善立法，不断提高行刑反向衔接案件的办案质效。

一是加强与行政机关的沟通联系，建立相关工作机制。可通过会签文件、召开联席会议等方式，建立府检联动工作机制，推动将行刑反向衔接工作提升到政府统筹层面协同推进。检察机关要加强与行政执法机关的沟通，不断细化完善行刑反向衔接工作各项细则，共享行政执法信息和检察监督信息资源，实现行政执法与刑事司法更深层次融合，检察机关、行政机关一体推进行刑反向衔接工作的良好局面。对于制发《检察意见书》,检察机关要加强释法说理和跟踪督促，行政检察部门要定时或者适时对制发的《检察意见书》和行政执法机关的案件办理情况进行系统梳理、汇总，向本地党委及政法委、人大等部门提交专项报告，有效促进府检联动走深走实，以高质效检察履职维护公平正义。

二是明确行刑反向衔接案件办理标准。针对当前不起诉行刑反向衔接案件相关部门办案标准不统一 、自由裁量范围大等问题，比如，实践中对于类同的不起诉案件，有的检察机关移送行政主管机关处罚，有的检察机关认为不用不移送；案件移送后，有的行政主管机关进行了行政处罚，有的认为不需要行政处罚等，应当及时出台工作指引、实施细则等。一方面，对于不起诉案件中需要给予被不起诉人行政处罚的，明确检察机关移送行政主管机关的标准，即细化被不起诉人“可处罚性”的标准，如某种类型或某个罪名的不起诉案件，若当事人具有什么情形、违法行为符合什么样标准等，检察机关就应当移送行政主管机关处理，从而使行政违法行为得到应有的行政处罚。

另一方面，明确行政处罚领域行政裁量权基准。对于行刑反向衔接案件的行政处罚，要推动行政机关结合本地区本部门行政管理实际，按照裁量涉及的不同事实和情节，对法律法规规章中的原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等内容进行细化量化，明确不予处罚、免予处罚、从轻处罚、从重处罚的阶次，以及情节轻微、情节较轻、情节较重、情节严重的处罚幅度具体情形，以形成具体的执法尺度和标准，有效解决行政处罚领域存在的畸轻畸重、类案不同罚等问题。⑬另外，还要详细规定案件移送的材料、行政主管机关的办案时限、办案程序、反馈机制及检察机关的监督程序和方式等标准，对于类同的不起诉行刑反向衔接案件，避免出现可移可不移及可罚可不罚、可轻罚可重罚等不同处理结果。

三是加强队伍建设。无论是落实不起诉案件行刑反向衔接机制，还是办理好行刑反向衔接案件，都需要检察人员、行政执法人员牢固树立“两法衔接”工作理念，熟练掌握相关行政管理领域的法律法规规定。因此，要进一步加强对检察人员、行政执法人员关于行刑反向衔接工作的教育培训，可通过举办培训、经验交流、业务学习，以及编发行刑反向衔接典型案例等方式，从司法理念上深化对行刑反向衔接的认识、理解与把握，提高专业化能力和水平。

在检察机关内部，要按照最高检《意见》的规定，综合考虑监督链条完整性、职能归口统 一 性、监督办案专业性，不断调整优化内部分工，统 一由行政检察部门归口对接行政机关，负责案件的移送、跟踪督促和跟进监督，推进“两法衔接”尤其是行刑反向衔接工作走深走实。同时，要不断充实和加强基层检察院行政检察人员力量，科学统筹专业人才，注重借助“外脑”参与行刑反向衔接案件办理，邀请环保、市场监管、综合行政执法、自然资源等部门的专业人员作为特邀检察官助理，协助办理办案，统一把握证据标准，切实提升行刑反向衔接工作水平和行政检察监督水平。

四是注重发挥案件信息共享平台作用。早在“两法衔接”工作启动之时，就注重借助相应的案件信息共享平台来更有效地实现行政执法与刑事司法的工作衔接。处在信息时代、数字时代，做好行刑反向衔接必须强化数字思维，善于利用信息技术、数字技术提升工作质效。要注重发挥“两法衔接”案件信息共享平台作用，完善行刑反向衔接案件办理、移送、检察监督等机制，畅通“个案办理一类案监督—系统治理”的办案路径，促进行刑衔接落实落细，真正实现“办理一案、治理一域、影响一片”的效果。遵循数字检察工作模式，将“两法衔接”案件信息共享平台、行政执法综合管理监督平台与检察机关案件管理系统打通，在统筹安全与发展中实现数据共享，分领域、分类别开发应用不起诉案件行刑反向衔接法律监督模型，通过数据分析、数据碰撞发现行政执法漏洞或者监督线索，依法能动履行行政检察监督职责，助力推进国家治理体系和治理能力现代化。

五是推动立法。基于当前关于行刑反向衔接工作的依据大多是规定、意见等规范性文件，其法律位阶较低导致衔接工作不畅的现实，通过立法或者出台司法解释的方式予以进一步强调和明确，是提升行刑反向衔接工作质效的最有力保障。《刑事诉讼法》《行政处罚法》等规定了行刑反向衔接的内容，但缺乏相应的具体细则与之匹配。虽然检察机关2021年出台了《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》,2023年出台了最高检《意见》,对行刑反向衔接工作的办案程序、办案期限及检察监督等提出了较为明确的要求，但是这些规定对行政执法机关缺乏强有力的约束。因此，可通过立法或者出台司法解释的方式，对《刑事诉讼法》第177条规定、《行政处罚法》第27条规定等进行细化，在法律层面对不起诉行刑反向衔接案件的办理予以规制。

注释：

⑦参见应勇检察长2024年3月8日在第十四届全国人民代表大会第二次会议上作的《最高人民检察院工作报告》,载于最高人民检察院门户网站。

⑧参见卢建平：《为什么说我国已经进入轻罪时代》,《中国应用法学》2022年第3期。

⑨参见宋华琳：《药品执法领域的行刑反向衔接》,《国家检察官学院学报》2024年第2期。

⑩参见《中国行政检察发展报告(2023年)》,中国检察出版社2024年出版，第5、6页。

⑪参见邓翡斐、王春丽：《“两法衔接”背景下反向移送机制的立法探析及完善路径》, 上海市法学会《法治实务》集刊第1卷(检察工作研究文集),2023年5月。

⑫参见来庆艳：《推动行刑反向衔接规范有序高效开展》,《检察日报》2024年7月10日。

⑬参见《党的二十届三中全会<决定>学习辅导百问》,党建读物出版社、学习出版社 2024年7月第一版。

作者 冯孝科