不起诉案件行刑反向衔接研究（第三章第二节)

第三章第二节 关于需要给予被不起诉人“处分”的行刑反向衔接

 我国《刑法》第37条规定：“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，由主管部门予以行政处罚或者行政处分。”《刑事诉讼法》第177条规定：“对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。”《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》对不起诉案件行刑反向衔接提出明确要求，强调“健全检察 机关对决定不起诉的犯罪嫌疑人依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分的制度”。

   根据法律和中央政策规定，在不起诉案件中，检察机关经审查，除了认 为需要给予被不起诉人行政处罚的(包括没收违法所得),可以移送行政主管机关实施行政处罚外，对于需要给予被不起诉人处分的，也可以移送主管机关依法给予当事人“行政处分”“处分”“政务处分或者其他处分”等。

 因此，本节我们主要围绕法律和政策条文规定的“行政处分”“政务处分”等“处分”进行探讨，进一步明确其内涵，重点是明确这种“处分”除了行政处分、政务处分外是否包括党纪处分，以及政务处分、行政处分和党纪处分在不起诉案件行刑反向衔接时能否一并提出等问题。

一 、行政处分、政务处分与党纪处分

在我国，根据法律法规及党内法规等规定，对于行使公权力人员违法违纪追究责任予以处分的，按照适用依据、实施主体、处分对象、适用行为等的不同，主要可分为行政处分(政纪处分)、政务处分和党纪处分等。

实践中，全面梳理并明确不同类型处分的内涵和适用条件，对于确保检察机关在不起诉案件行刑反向衔接中制发《检察意见书》的规范性，依法、准确开展不起诉案件行刑反向衔接工作，进而进一步加强对所有行使公权力的公职人员的监督，具有重要意义。

(一)行政处分、政务处分与党纪处分的内涵

1.行政处分。根据我国法律规定，行政处分主要是指国家行政机关或者法律法规授权的组织依照行政管理权限，给予违法、失职的公务员及事业单位参照公务员管理的人员的行政惩戒。在此之前，行政处分决定有时也使用“政纪处分”一词。行政处分主要依据《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)和《行政机关公务员处分条例》作出，行政处分的对象主要是公务员及事业单位参照公务员管理的人员。行政处分的种类共分为五种，从轻到重依次为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

2.政务处分。政务处分一词产生于国家监察体制改革，2018年制定实施的《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)首次提出政务处分 的概念，并以其代替“政纪处分”,将其适用范围扩大到所有行使公权力的公职人员。《监察法》和《中华人民共和国公职人员政务处分法》(以下简称《公职人员政务处分法》)明确了“政务处分”的适用条件、适用对象等，其中，处分对象是公职人员。《公职人员政务处分法》自2020年7月 1 日起正式实施，该法将《监察法》的原则具体化，把法定对象全面纳入处分范围，使政务处分匹配党纪处分、衔接刑事处罚，有利于实现抓早抓小、 防微杜渐，建设一支忠诚、干净、担当的公职人员队伍。政务处分的种类和行政处分的种类相同。

3.党纪处分。党纪处分，是中国共产党纪律检查机关依照《中国共产党纪律处分条例》,对违纪党组织、党员进行惩戒的一种方式。按照《中国共产党纪律处分条例》,对正式党员的纪律处分共分为五种，从轻到重依次为警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。对预备党员的纪律处分分为两种：违法违纪情节较轻的，可以保留预备党员资格，党组织应当对其批评教育或者延长预备期；情节较重的，应当取消预备党员资格。另外，条例还规定了对党组织的处分情形。

表1处分类型

(二)行政处分、政务处分与党纪处分的区别

根据上图列举的内容可知，在处分的实施主体、处分对象、适用依据及处分种类等方面，行政处分、政务处分与党纪处分存在一定的区别。

        1.处分的实施主体不同。行政处分的实施主体是公务员(包括参公管理人员)所在机关、处分决定机关(公职人员任免机关、单位等)。政务处分的实施主体主要是监察机关。党纪处分的实施主体是党组织。

 2.处分对象不同。行政处分的对象主要是公务员和参照公务员管理的人员(参公人员)。根据《公务员法》第2条规定，公务员是依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的人员。中组部2020年3月发布最新《公务员范围规定》进一步明确了公务员的范围，列举了八大类二十七小类公务员类型。参照公务员管理的人员，主要是指根据《公务员法》第112条规定，法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员。

政务处分的对象主要是公职人员，《监察法》第15条规定了公职人员的范围，主要包括以下六类：党政机关、人大、监委、法院、检察院、政协各级委员机关、民主党派机关和工商联机关的公务员，参照《公务员法》管理的人员；法律、法规授权或受国家机关委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；国有企业管理人员；事业单位管理人员；基层群众自治组织的管理人员；其他依法履行公职的人员。

党纪处分的对象是党组织和党员。

3.适用依据不同。行政处分是有关机关依照《公务员法》《行政机关公务员处分条例》等作出的处分。政务处分主要是监察机关等机关依照《监察法》《公职人员政务处分法》等作出的处分。党纪处分是党组织依照《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》等作出的处分。另外，处分的种类、处分的适用行为，以及不服处分的申诉程序等也不完全一致。

(三)行政处分、政务处分与党纪处分的联系

1.行政处分与政务处分的关系。如上所述，行政处分主要是处分决定机关，依照《公务员法》《行政机关公务员处分条例》等，对公务员及参公人员的违法违纪行为给予的制裁。政务处分主要是监察机关或公职人员任免机关、单位，依照《监察法》《公职人员政务处分法》对违法公职人员的惩戒。也就是说，针对公职人员的违法行为，监察机关作出的处分为政务处分；处分决定机关依照《公务员法》作出的处分为行政处分，依照《公职人员政务处分法》作出的处分为政务处分。考虑到行政处分、政务处分的种类相同，适用对象基本一致，处分原因基本相似，基于专门的《公职人员政处分法》颁布实施等因素，一定程度上讲，二者是具有相同指向的，甚至在一定条件下二者可以对等。

2.政务处分(行政处分)与党纪处分的关系。在我国监察体制改革之前，对公务员(包括参公人员)违法违纪的处分由行政机关独享，具体而言是由行政机关和行政系统内设置的行政监察机关共同行使。2018年我国监察体制改革以来，纪委监委合署办公，纪检监察机关一体履行纪律检查、国家监察职能。纪委、监委根据党纪国法在执纪与执法过程中分别行使检查权与监察权，纪委的监督、执纪、问责与监委的监督、调查、处置是对应的，实现了有效的纪法合力。相应地，党纪处分与政务处分制度相贯通，坚持纪法贯通。在党员干部违法犯罪案件中，纪委给予其党纪处分、监委给予政务处分，体现着政务处分与党纪处分相匹配、相统一原则。

(四)不同处分的适用原则

上文明确了处分类型和各种处分主体概念、内涵的差异。那么,在实践中，对于实施主体如何适用这些处分，针对各类对象，不同处分能否同时作出，不同处分之间如何衔接等问题，就需要我们准确理解和掌握“处分”适用的规则。

一是公职人员同一违法行为不得重复给予行政处分和政务处分。在我国现行公务员管理体系和国家监察体制下，对行政处分和政务处分设置的基础是“内外”相结合的政务监督机制。行政处分主要是公职人员所在单位履行主体责任，对公职人员内部监督追责的方式；政务处分主要是监察机关履行监察责任，是对公职人员外部监督追责的方式。需要明确的是，根据《公职人员政务处分法》第16条规定，作为同一政务体系内的责任追究，对公职 人员的同一违法行为，监察机关和公职人员的任免机关、单位不得重复给予政务处分和行政处分。

二是根据违法主体的不同情况作出行政处分或政务处分。针对公职人员的违法行为，究竟由公职人员所在机关或单位作出行政处分，还是由监察机关作出政务处分，需要根据法律规定，结合公职人员违法情况、情节等因素予以考量。《公职人员政务处分法》为了平衡这种关系，在第3条规定，监察机关发现公职人员任免机关、单位应当给予处分而未给予，或者给予的处分违法、不当的，应当及时提出监察建议。该规定旨在督促公职人员任免机关、单位积极履行内部监督职责，加强其监督、处分。

三是行政处分或政务处分可与党纪处分同时作出。在违法违纪和责任追究上，对党员公职人员实行纪法双重监督机制。因此，对于党员公职人员，针对其违纪违法行为，政务处分(行政处分)和党纪处分可同时适用。

比如，根据《中国共产党纪律处分条例》第29条、第33条规定，党员依法受到政务处分、行政处罚，应当追究党纪责任的，党组织可以根据生效的政务处分、行政处罚决定认定的事实、性质和情节，经核实后依照规定给予党纪处分或者组织处理。

《公职人员政务处分法》第17条也明确规定了政务处分与组织处理的同时适用关系，即公职人员有违法行为，有关机关依照规定给予组织处理，监察机关可以同时给予政务处分。

二、法律规定行刑反向衔接中的“处分”不包括党纪处分

前面我们分析了不同处分种类的内涵及区别与联系。从关于“两法衔接”的法律或文件规定看，《刑法》规定的是“行政处分”,《刑事诉讼法》规定的是“处分”,党中央《意见》规定的是“政务处分或者其他处分”。就字面意思而言，这些表述是有差别的。应当说，随着我国全面从严治党的进一步深入推进，监察体制改革的进一步深化，在执纪执法一体化和 监察监督全覆盖的背景之下，党员公职人员如果涉嫌违法犯罪的，则其必定要面临刑事处罚、党纪处分、政务处分或者行政处分的“三位一体”的处理。

但是，根据法律规定，笔者认为，一般情况下，在不起诉案件行刑反向衔接语境下，检察机关提出建议给予被不起诉人“处分”的检察意见，移送有关主管部门处理时，这里的“处分”不包括党纪处分。

一是从《刑法》第37条看，其规定的关于“处分”的类型只有“行政 处分”。那么刑法条文规定的“行政处分”是否包括党纪处分呢?这就涉及刑事司法解释了，即对刑法规范蕴含的阐述。在刑法理论上，关于如何对刑法进行解释存在主观解释论与客观解释论。主观解释论认为，法律是立法者为社会一般人设计的行为规范，因而法律应该具有明确性，因此，任何对法律的解释都是对立法者在立法时表达的立法原意的理解。客观解释论认为，刑法的含义存在于刑法文本中，因此对刑法的解释不能超出语言文字本身具有的含义，根据立法精神，当然可以对刑法规范作出合乎逻辑的、适当大于其字面含义的扩张，但不能超出用语可能具有的含义，即可以扩大解释，但不能类推解释。

无论是在执纪执法工作中，还是理论研究方面，行政处分和党纪处分在实施主体、适用对象、适用行为、适用程序、处分种类等方面都存在不同。如果将行政处分解释为行政处分和党纪处分并列，已经超出了原本语言文字具有的含义，是一种不利于当事人的类推解释。因此，我们认为《刑法》第 37条中规定的“行政处分”是不包括党纪处分的。

除此之外，我们还可以回顾一下《刑法》第37条规定内容的变迁。其实，目前《刑法》第37条规定的内容，早在1979年《刑法》第32条中已经进行了明确规定：“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免于刑事处分，但可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处分。”1997年《刑法》在1979年《刑法》“或者由主管部门予以行政处分”规定中增加了“行政处罚”, 至今一直没有变化。从文本解释角度看，也是不能把当前《刑法》第37条 规定的“行政处分”理解为具有“党纪处分”的含义的。

二是从《刑事诉讼法》第177条看，其规定的“处分”也不应包括党纪处分。该法第177条规定对被不起诉人需要给予“处分”的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。此处的“处分”能否解释为包括党纪处分在内呢?我们首先需要梳理一下《刑事诉讼法》关于本条内容修改的沿革。在2018年修改之前，2012年《刑事诉讼法》第173条第3款规定的关于给予被不起诉人的“处分”,明确表述为“行政处分”（74）。2018年以后，将“行政处分”改为了“处分”,很重要的原因是与《监察法》等相关法律规定的“政务处分”相衔接。所以，从立法沿革来看，目前《刑事诉讼法》规定的“处分”指的是行政处分、政务处分。

三是从行刑反向衔接的含义看，不包括司法机关与纪检部门的衔接。关于不起诉案件行刑反向衔接的边界，是否包括“党纪处分”这个领域的问题，还需要回归到“反向衔接”的含义中去认定。无论是法律规定还是中央文件要求，在规范和强调行刑反向衔接的时候，都会着重提到司法机关、主管机关、主管部门、行政主管机关等，也就是说行刑反向衔接是司法机关与以上机关之间的衔接，而这些机关都是宪法明确规定的国家机关。纪检部门不属于权力领域，党纪是党组织对党员的管理，与行刑反向衔接中的适用的“处分”的语义是不一样的。

另外，我们在探讨行刑反向衔接时有一个前提概念是行刑衔接，有一个对应概念是行刑正向衔接。如前文所言，行刑衔接指的是行政机关与司法机关的办案衔接，行刑正向衔接指的是行政机关向刑事司法部门移送案件的衔接，那么行刑反向衔接应当主要是指从刑事司法部门向行政机关移送案件的衔接。从这个层面理解，法律规定的“处分”也是不包含“党纪处分”的。

三 、实践中将被不起诉人移送纪检部门处分的问题

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调，要“健全检察机关对决定不起诉的犯罪嫌疑人依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分的制度”。根据中央文件规定，“其他处分的制度”是否包括党纪处分呢?应当说，这里规定的“其他处分的制度”是包括各种处分类型的。

作为党绝对领导下的司法机关、法律监督机关，检察机关首先是一个政治机关，必须全面、深入贯彻落实党中央的重要决策部署。在不起诉案件中，对于需要给予党纪处分的被不起诉人，检察机关应当将案件移送纪检部门处理。结合前文分析可知，这种移送，不属于本文探讨的不起诉案件行刑反向衔接。当然，检察机关向纪检机关移送案件线索，既是检察实务中的一项重要工作内容，又与不起诉案件行刑反向衔接工作密切相关，在此，我们可以一并予以探讨。

1.党纪规定了被不起诉人是党员的处分情形。关于给予被不起诉人予以党纪处分方面，《中国共产党纪律处分条例》进行了明确规定。如，该条例第33条规定：“党员犯罪情节轻微，人民检察院依法作出不起诉决定的，或者人民法院依法作出有罪判决并免予刑事处罚的，应当给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。党员犯罪，被单处罚金的，依照前款规定处理。”很显然，《中国共产党纪律处分条例》与《刑事诉讼法》作了衔接规定，即中国共产党党员存在因犯罪情节轻微作出不起诉决定的，检察机关认为需要作出党纪处分的，应当将案件线索移送有关党组织，由党组织或者党的纪律检查机关对该党员予以党纪处分。

除了中国共产党党员外，中国八大民主党派对其党员犯罪(不起诉)的情形，也均有纪律处分方面的规定。比如，《中国农工民主党纪律处分办法(试行)》第17条规定，中国农工民主党党员犯罪情节轻微，人民检察院依法作出不起诉决定的，或者人民法院依法作出有罪判决并免予刑事处罚的，应当给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。中国农工民主党党员犯罪，被单处罚金的，依照本条规定处理。也即，中国八大民主党派的纪律处分规定与《刑事诉讼法》也有衔接规定，对于八大民主党派的党员涉嫌犯罪的案件，检察机关依法作出不起诉决定之后，也是可以依据《刑事诉讼法》等规定，将案件线索移送有关党组织处理的。

2.关于检察机关建议给予党员处分的检察意见的性质问题。我们认为，与建议给予被不起诉人行政处罚、行政处分的检察意见不同，给予党员党纪处分的检察意见，更多是一种案件线索的移送、是一种工作层面的提醒， 一般不需要提出具体的处理意见。这涉及检察权的边界问题。检察机关作为国家法律监督机关，主要是监督司法机关公正司法和促进行政机关依法行政。党组织对党员的惩戒是党内处分行为，法律并没有赋予检察机关可以对党内纪律处分予以监督的职权。因此，对于不起诉案件中需要给予党纪处分的党员，检察机关只是提出一项工作提示，作为一个线索移送党组织，其不是严格意义上的案件移送，这与移送行政主管机关予以处罚、处分有本质上的不同。

3.关于实践中移送“党纪处分决定机关”的务实做法。根据党内法规规定，党员接受党纪处分， 一般由“党纪处分决定机关”作出。理论上讲，对于需要接受党纪处分的被不起诉人，检察机关要将案件移送党纪处分决定机关。但是，实务中对于党组织关系在异地的党员、单位中的普通公职人员党员、非公职人员党员等，具体由哪一级或者哪一个党纪处分决定机关处分，比如是由乡镇纪律检查机关还是县区纪检监察机关实施等，难以快速、准确界定。针对这些实践中不容易界定的问题，从目前实际工作情况出发，作为一种较为便利、合理的方式，我们认为，可以选择将《检察意见书》送达党员党组织关系所在的单位或部门，由该单位或部门依规依纪办理较为适宜。具体理由如下。

一是党员党组织关系所在单位有义务上报党员的犯罪情况并且参与党纪处分程序。党员所在的党支部负责该党员的日常学习、管理，且根据《中国共产党处分违纪党员批准权限和程序规定》第13条规定，需要给予党员党纪处分的， 一般由被审查人所在党支部党员大会讨论形成决议。同时，《中国共产党纪律处分条例》(2023版)第44条规定：“党纪处分决定作出后，应当在一个月内向受处分党员所在党的基层组织中的全体党员及其本人宣布。”

二是党员党组织关系所在单位知道拟受处分党员的隶属关系。经济发达地区检察机关办理的刑事案件，当事人往往涉及全国各地、各行业，对于这些属于非公职人员党员的当事人，基于目前的人员力量，办理案件的检察机关很难在短时间内了解清楚其原先所在的地区和行业的纪律检查机关的设置情况，也很难了解清楚该具有党员身份的被不起诉人具体应该由哪个纪检机关来开展党纪追责，但是党员党组织关系所在单位，能够明确知道该当事人的隶属关系。

当然，以上仅是结合实务工作进行的理论探讨。一些地方从制度机制层面，已经很好地解决了司法办案与党纪处分的衔接问题。有的地方通过联合制定文件的方式，就刑事案件办理过程中各环节发现需要追究党纪政纪责任的情形，在移送文书、移送时限等方面进行了详细的规定。比如，江苏省2001年纪委、监察厅与公、检、法、审计厅会签的《关于执纪执法机关案件材料移送办法(试行)》,其中第8条规定人民检察院对不起诉的党员、监察对象，应当在作出处理决定之日起十日内将不起诉决定书、证据材料等移送有管辖权的纪检、监察机关，同时第13条规定接受移送机关决定立案后，应将处理结果告知移送机关。对决定不立案的，应当将不立案的理由通知移送机构。另外，在2016年江苏省还制定了《江苏省检察机关向同级纪检监察机关通报、移送涉嫌犯罪的党员和国家工作人员查处情况的规定》, 根据该规定，检察机关的案管部门定期将涉党员犯罪嫌疑人的处理情况书面移送给同级纪委，并且对于辖区以外的党员由纪委转送有管辖权的异地纪检机关处理。

各地检察机关尤其是省级检察院在实践中，可以借鉴江苏等地建立的党纪处分与不起诉案件衔接的制度机制，完善本地区相关工作。比如，结合本地实际，争取与本地纪委达成共识，会签文件，建立机制，搭建本地区的党纪处分与不起诉案件衔接的制度，对于非本地的具有党员身份的被不起诉人，借助纪委的移送体系，将检察机关的检察意见书、不起诉决定书等送达被不起诉人党纪处分所在主管机关等。

注释：

（74）2012年《中华人民共和国刑事诉讼法》第173条第3款规定：“人民检察院决定不起诉的案件，应当同时对侦查中查封、扣押、冻结的财务解除查封、扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”

作者 冯孝科